解鈴還須繫鈴人──法律人陳清秀對小巨蛋事件的解析

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■劉志原採訪、整理
東吳大學法律系教授陳清秀,曾任台北市政府法規會主委,2005年台北市政府接管台北小巨蛋所依據的《台北市市有財產委託經營管理自治條例》,是在陳清秀任法規會主委時制定。2016年10月,他受訪談到小巨蛋案時,感嘆自己推動制定的自治法規被誤用,更以「政府粗暴」來形容當年的台北小巨蛋接管案,對於台北小巨蛋委外經營案,他說:「這是一個公私協力的負面教材。」
陳清秀認為,公私協力的OT、BOT案本質就是誠信,互相本於公平信任的原則,互相有照顧保護義務,如果有一方做的不是那麼圓滿,那另一方應協助督促改善,促使彼此能夠共存共榮,除非有一些重大的事故或重大的違約行為,經過相當時間的催告還是無法改善,再採取進一步的手段解決問題。他說,例如夫妻間鬧到不可開交,已經無法繼續生活時,才可以請求離婚。
對於台北市政府體育處在2005年8月以東森巨蛋公司涉及圍標等理由接管台北小巨蛋,陳清秀認為,此事罪不至死。但罪不至死的案件,卻判死刑,這就違反比例原則。若說委託經營的OT案中,政府認為經營廠商有地方做得不夠圓滿,應給廠商一個合理的期間改善。
對於接管,陳清秀指出,如果說要進入公法領域,依據《行政執行法》第27條規定:「依法令或本於法令之行政處分,負有行為或不行為義務,經於處分書或另以書面限定相當期間履行,逾期仍不履行者,由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書,應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」台北市政府體育處就要有一個告誡催告通知強制執行的行政處分,才能作為行政上強制執行的依據,並給廠商有訴願、行政訴訟的機會。
陳清秀認為,如果連正當的法律程序都沒有,也沒有作成上述規定的行政處分,就直接強制執行予以處理,就可能違反正當法律程序的原則。除非情況急迫,例如傳染病防治,才可以予以行政上的強制執行。他以當年台北市立和平醫院為例,因爆發SARS必須馬上封院,否則傳染病會擴散,就是屬於很緊急的情況,但台北小巨蛋案並沒有那麼急迫,因此本案違反正當法律程序的處理模式。
陳清秀提到,如果正常法律程序沒有執行,理論上就會變成是不合法的執行,但是現在面臨到的困難是,普通法院對於行政法可能比較陌生,而台北小巨蛋的案子,剛好公私法領域交錯,基礎關係是民事關係,但是加上去的是公法的「行政法」,普通法院對行政法可能不是那麼了解,所以就誤以為行政執行的法定程序已經完備,沒有注意到相關行政執行法的適用以及正當法律程序原則,此部分的裁判就有點粗糙。
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都是巨蛋惹的禍──台北小巨蛋接管內幕大公開
作者:劉志原 採訪整理
出版日期:2017/04/24
一通監聽電話,引發檢調單位展開台北小巨蛋圍標案的調查;一件尚在檢調手中的圍標案,導致台北小巨蛋從東森巨蛋公司手中被台北市政府強制接管;一場法庭開審,引起一位司法記者的興趣。圍標案法院判決無罪確定,台北小巨蛋依舊在,但人事已非,一切都回不去了,東森巨蛋公司賤價賣掉,捲入圍標案的人雖判決無罪,但起訴時大肆報導、感覺自己是落水狗,無罪卻無人聞問。而東森和台北市政府從行政訴訟,打到刑事、民事官司,事件還未落幕。我們不是法官,只是看倌,不能斷是非,但可以看看無罪確定的圍標案怎麼引發十幾年的多場官司,看看這到底是怎麼回事。
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